一、美国政府手握大棒向发展中国家开价

　　美国总统特朗普当地时间7月26日签署备忘录，指示美国贸易代表使用一切可用手段确保世界贸易组织（WTO）对发展中国家地位进行改革，阻止那些“自我宣称”为发展中国家但并不具备合适经济指标支持的国家，在WTO谈判中享受特殊和差别待遇的灵活性。这是WTO成员积极推动WTO改革之时，美国总统以最强硬、单边主义方式向发展中国家做出的谈判开价。

　　备忘录大致有以下内容：第一，对WTO发展中国家“自我宣称”的身份认定方式提出质疑；第二，对发展中国家利用这一身份谋求灵活性待遇提出质疑；第三，指责发展中国家在WTO谈判中寻求更低的承诺，严重阻碍了WTO谈判进展，损害了其他成员利益；第四，大量篇幅点名批评了中国；第五，表达了美国“改革”的决心，备忘录写道“美国将投入所有必要的资源来改变世贸组织对发展中国家地位的态度，使那些发达经济体再也无法利用毫无根据的好处”；第六，单边的执行、威胁措施。美国宣称：“自备忘录签署90天内，如果美国贸易代表认为世贸组织并未在发展中国家地位改革上取得明显进展，美方可能单方面采取行动。”特朗普给出了美国的威胁清单，包括美方将单方面取消他国作为发展中国家的地位、美国将发表黑名单、美国国家安全委员会和国家经济委员会协商采取措施，美国将不支持某些发展中国家的经合组织成员（OECD）地位等。

　　事实上，美国贸易代表早已为特朗普发表这一荒诞的备忘录准备好了弹药。今年2月，美国贸易代表向WTO提出了认定发达国家的4个标准：OECD成员、20国集团（G20）成员、世界银行对“高收入”的分类或至少占全球商品贸易的0.5%。这样以多个国际机构的标准去划分WTO成员的方法如此简单，真的是特朗普政府的特色。以G20标准来说，该集团是建立在美国等7个发达国家集团（G7）的基础上的，1997年东南亚金融危机使G7认识到加强发达国家与新兴经济体为代表的发展中国家之间对话十分重要，从而建立了G20。当时被认定的发展中国家怎么如今就成了发达国家？

　　4月26日，美国贸易代表莱特希泽向WTO中发展中国家贸易部长们致信说：“在特朗普总统的指示下，我正与你们取得联系，请你们支持这一倡议，同意在当前和未来的世贸组织谈判中放弃特殊和差别待遇。”

　　7月26日美国总统备忘录中没有提及美国的4个标准，但称“大约三分之二的世贸组织成员通过在世贸组织框架下‘自我宣称’为发展中国家的方式享受特殊待遇和履行较低的承诺……”看来，要开启WTO改革，美国的条件是先洗牌列阵。

　　二、美国的提议遭到普遍反对

　　许多发展中国家都对美国的做法提出反对。5月7日，在WTO总理事会会议上，南非强调主权原则，并表示：“世贸组织成员中有三分之二以上是发展中国家……对于将被视为‘发达’或‘发展中’成员的内容，没有达成一致的定义；每个成员都有权决定哪个类别最适合自己，而不是任何其他成员强加‘毕业’标准。”

　　5月13日至14日，在印度，17个发展中国家的贸易部长明确表示：“特殊和差别待遇是多边贸易体系的主要特征之一，对将发展中国家纳入全球贸易至关重要。”

　　一位南美贸易特使在日内瓦说：“发展中国家希望在世贸组织进行包容性改革”，已经有多个国家向WTO总理事会提交了提案，指出了多边主义危机的真正原因是“一些现有多边贸易规则中的不平等和不平衡为发达成员提供了固有优势。”

　　中国驻WTO大使张向晨多次表示，发展问题的核心并不是发展中成员是否愿意在未来谈判中作出更大贡献，而是他们能否获得平等的谈判权力。有些人只看到了表面上成员之间承诺水平的不一致，却没有看到背后多边贸易谈判结构的不平衡。张向晨强调，发展中成员的特殊和差别待遇是多边贸易体制历史及其规则的一部分。发展中成员与发达成员的经济社会发展鸿沟依然悬殊，他们参与多边贸易体制的能力缺失仍未消除，发展中成员特殊和差别待遇的适用基础并未改变。

　　即便是发达国家也表示强烈不满。挪威曾对美国贸易代表提出的划分标准公开评价道：“既不现实也不一定有用。”挪威指出：“问题应该是如何设计科学应对成员所面临的发展挑战，谈判的结果才是重要的，而不是成员的分类。”

　　三、发展中国家的优惠，是太多还是太少

　　特朗普政府认为发展中国家享受了贸易制度中太多的优惠，应该“毕业”。实际上，发达国家中恰恰唯有美国没有权利说这样的话。发展中国家可以反问一下特朗普政府：美国履行过承诺，给予过发展中国家真正的优惠待遇吗？

　　普惠制是发达国家给予发展中国家出口制成品和半制成品，包括某些初级产品的一种普遍的、非歧视的关税安排，这是WTO体系内发达国家承诺给予发展中国家的优惠制度。当联合国贸发组织最初设计这个制度的时候，希望普惠制是一个统一的制度，但发达国家不同意采取统一的优惠方案，而制定了各自的方案，充分体现了“灵活性”。

　　美国与加勒比海国家达成过普惠协定，但事实证明，这不过是一纸空文，美国国会不同意其中有实际意义的内容。特朗普政府对普惠制兴致寥寥，正不断提高普惠制门槛，试图让这一政策彻底消亡。

　　发展中国家如果实质性地希望得到美国的优惠，必须付出更多的代价。美国贸易代表莱特希泽试图用普惠制作为砝码与发展中国家讨价还价，他在官方场合说“受惠国选择与美国贸易代表合作，以满足贸易优惠资格标准，或面临强制执行行动。美国政府致力于确保其他国家在我们的贸易关系中遵守协议。”印度、乌克兰等刚刚被终止了普惠制待遇，在美国贸易代表处的网站上，厄瓜多尔、印度尼西亚正在接受2019年普惠制审议，来自美国环境组织、劳工组织的多个部门对这些国家表达了不满。可见，获得美国对发展中国家的优惠要付出不少代价，包括接受美国对其人权、环境方面的指责。

　　20世纪70年代，中国曾向美国申请获得普惠制优惠，美国未曾授予中国普惠制待遇，其依据是1974年《美国贸易法》，中国属于被美国排除在受惠国行列外的发展中国家——共产主义国家。根据《美国贸易法》，共产主义国家享受普惠制待遇须具备以下条件：获得最惠国待遇；是世界贸易组织的成员和国际货币基金组织的成员。中国加入WTO后，实质性达到了《美国贸易法》的条件，但仍不在受惠国之列，从来没有获得过相应的好处。

　　WTO成员已经认识到，那些掌握规则制定权的国家最懂得灵活性，那些使富裕国家福利最大化的政策在促进发展中国家发展时起不到相同效果。特朗普政府抱怨发展中国家享有太多优惠，有多少人能够相信？

　　四、发展中国家的谈判权利，是太大还是太小

　　特朗普签署的备忘录指责发展中国家在WTO谈判中寻求更低的承诺，严重阻碍了WTO谈判进展。事实上，发展中国家的谈判权利长期被忽视，发展问题从来没有得到真正重视。

　　在WTO及其前身关贸总协定（GATT）中，贸易谈判一直是围绕着发达国家的利益展开的。强权在GATT第一回合谈判中就得到体现，发展中国家拥有最大利益的服装纺织品和农业两个部门一直被排挤在谈判桌外。

　　20世纪80年代，发展中国家积极参与了乌拉圭回合谈判，但谈判能力不足。前东非共同体副秘书长阿里·木奇盛曾说过：“我们参与乌拉圭回合最后的结果是出台了一些协定，这些协定应该说更有利于发达国家，对发展中国家是非常不利的，是很不平衡的。这是因为我们当时签字的时候，还没有弄明白这个回合到底是怎么回事，我们搞不清楚签的是什么东西。”

　　此轮WTO改革的谈判尚未开启，美国不谈如何帮助发展中国家建立谈判能力，而是倒打一耙，指责发展中国家试图寻求更低的承诺，这样的开局怎么能让WTO为发展服务？

　　乌拉圭回合后，发展赤字在扩大。在生产领域，很多发展中国家尚未实现工业化，没有参与到全球价值链分工中；在贸易上，发达国家在世界贸易市场中经常出现垄断情况，通过价格歧视、渠道等影响国际市场，这是对发展中国家的不公平待遇；在技术上，众多发展中国家研发能力不足，与发达国家相比有差距，特别是在步入第四次工业革命之际，发展中国家和发达国家的技术鸿沟正在拉大。因此，发展中国家应在谈判中享有更多的政策空间，只有这样，WTO谈判才能进行下去。大棒是不管用的，理解和现实的合作才能赢得发展中国家对WTO改革的积极投入。

　　五、发展中国家，是吓大的还是自己长大的

　　在WTO的谈判历史上，很少看到一国总统签署一个轻视多边规则、满是威胁条款的谈判建议。WTO可以首先讨论一下特朗普备忘录的威胁条款是否合理合法，然后再考虑美国的谈判建议。

　　WTO谈判机制历来主张民主，寻求共识，达成一致，这可以说是谈判决策的灵魂。在数次GATT/WTO的谈判中，即便强权能发生作用，但程序上也应该尊重“协商一致”的民主方式。美国高举大棒开出谈判条件的方式从根本上践踏了WTO。

　　特朗普备忘录中的威胁条款荒唐地展示了美国“单边主义的国际领导”。备忘录任意制定威胁条款，将发展中国家地位问题和国家安全等诸多问题挂钩，严重践踏了WTO法的严谨性；用某一特殊问题绑架WTO谈判进程，实质性地破坏了WTO改革进程。

　　二战后，发展中国家饱受不公平待遇，应对美国式霸权积累了一定经验。发展中国家之所以推动WTO改革就是要改变规则制定中的不平等现象，相信广大发展中国家有足够的定力能应对美国的单边主义谈判方式。

　　六、中国的声音

　　在中国申请加入WTO的谈判中，中国始终坚持世贸组织作为一个国际组织，没有中国这个最大的发展中国家的参加是不完整的；中国只能作为一个发展中国家加入。从中国加入议定书等法律文件和中国的行动看，中国不仅没有滥用发展中成员待遇，还承担了比一般发展中成员更多的义务，这些努力在一定程度上得到了WTO的认可。

　　针对特朗普备忘录的荒诞内容，中国与广大发展中国家一样，绝不允许用简单的方式重新定义国家类别，要尊重现有WTO规则，坚决反对美国单边主义的谈判方式。

　　中国应率先强调：WTO改革应以发展为目标，着力解决发展赤字问题。应该说，强调发展体现了对人的基本需求的一种广泛尊重和对国际经济制度本身实现重大范式变革的终极呼唤。

　　2018年6月，中国发布《中国与世界贸易组织》白皮书，白皮书阐述了中国致力于人的发展、全球共同发展的价值取向。白皮书写道：“中国将以更大力度、更高水平的对外开放促进全球共同发展，为各国分享中国红利创造更多机会。中国愿与全球贸易伙伴一道，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展，让不同国家、不同阶层、不同人群共享经济全球化的好处。”这就是中国的声音。

　　（经济日报 作者程大为系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院教授）