邢理建

　　惠及全国城乡民众的基本公共服务，中央与地方各应承担多少钱？这个自1994年“分灶吃饭”财税改革方案施行以来，困扰中央与地方多年的难题，现在有了破题的方案、标准和手册。最近，国务院办公厅全文公布了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。

　　基本公共服务的受益对象乃全体城乡居民，这项改革事关每个老百姓的切身利益。实施该方案，并配套实施监督问责与追责之后，惠及城乡民众的基本公共服务所需财政投入，就有了制度化、明晰化、法治化的长期保障。有了这些保障，百姓的获得感将进一步得到提升。实际上，方案不只是在中央与地方之间厘定财权与事权，而是旨在让城乡民众得到更稳定的普适性实惠。

　　方案确定的由中央与地方财政按比例出资的基本公共服务，首批圈定为八大类共18个项目，包括公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助、中等职业教育国家助学金、普通高中教育国家助学金、基本公共就业服务、城乡居民基本养老保险补助、城乡居民基本医疗保险补助、医疗救助、基本公共卫生服务、困难群众救助、受灾人员救助等公共服务事项，既涵盖贫困地区、欠发达地区，也包括发达地区。早日实现基本公共服务全国城乡均等化，是该方案实施的最大可取之处。

　　1994年中央与地方财政“分灶吃饭”之时，上述18项基本公共服务十分匮乏，就算个别发达地区开始自费提供其中的少数公共服务事项，基本也是零打碎敲。24年间从很低水平起步，到如今确定18项基本公共服务事项，再次诠释一个朴素道理，稳健可持续的发展，是逐步扩大基本公共服务覆盖面，加大公共服务保障力度的前提条件。

　　基本公共服务事项多与少是个发展变量。确定18项由中央与地方按比例分摊的基本公共服务，与当下中央尤其地方财力的实际支付能力大体相当。随着发展拉动中央与地方财力继续增加，基本公共服务还将逐渐扩大覆盖面，提高保障质量和水平。

　　较长一段时间以来，由中央财政部分分担的基本公共服务支出有四大弊端：一是它们被整体包裹在中央对地方的转移支付大红包中，对中央财政每年的实际支出及具体出资事项缺乏刚性约束，导致稳定性不高，变动频繁。二是对地方财政的配套性出资也缺乏刚性约束，地方实际配套投入普遍“短斤缺两”，致使原本就不多的基本公共服务出现不同程度缩水。

　　三是中央支出标准划分过粗，直接和间接引发省与省之间互相不服，由于“会哭的孩子多吃奶”，诱发各省争相“跑部进钱”。四是没有通盘考虑不同省份财政支付能力的动态变化，中央支出越大，有时附带生成的新的地区间的不公平也越突出。

　　中央财政基本公共服务支出，性质上全部归属转移支付范畴。下面所引用的一组权威统计数据，无言地折射出此前中央花钱越多、地方不公平感越强、矛盾越突出的无奈。去年中央对地方转移支付达到破纪录的5.6万亿元，其中直接用于基本公共服务的转移支付高达2.1万亿元。此数字按人口均摊再折算成美元，在全球都极具可比性。然而，城乡民众的获得感却与中央投入难成比例。就此多年积弊，中央早就想动刀革除，却为复杂的地方利益和部委利益所扰而难以下手。

　　革除“分灶吃饭”财政弊端的改革2004年即已启动，但在十八届三中全会之前的10年间，始终难有实质进展。2014年后，财政改革大幅提速，力度一年大于一年，最关键的动力，在于从上到下确立起政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识“四个意识”，为财政改革提供了前所未有的政治保障。

　　“财权连事权”首次明晰了中央与地方财政责任与支出标准，无疑是财政改革向深水区挺进的又一最新突破。循着这个大势，继续扎实推进此项改革，用财力构筑的民生保障网建设，将给城乡民众带来新的惊喜。