优先发展农业农村的现实路径

　　□ 杜志雄 郜亮亮

　　我国是农业大国，农业、农村、农民始终是国家安定和改革发展的重要基础。特别是当前，在经济下行压力加大、外部环境发生深刻变化的复杂形势下，做好“三农”工作具有特殊重要性。对此，必须坚持农业农村优先发展总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，不断巩固发展农业农村好形势，发挥“三农”压舱石作用。当前的一项重要任务，就是适应国内外复杂形势变化对农村改革发展提出的新要求，找到优先发展农业农村的现实路径，在有效应对各种风险挑战中赢得主动。

　　从全球范围看，任何一个国家和地区在发展过程中，都需要不断处理好工农城乡关系。在一个国家城镇化和现代化进程中，乡村地区呈现空心化乃至衰退，是一个国际上的普遍现象。一般意义上说，城镇化就是乡村人口逐步向城镇转移，同时城镇边界不断扩展和乡村不断缩小的过程。

　　为解决这一问题、处理好工农城乡关系，不同国家和地区都进行了符合自身发展实际的有益探索。美国、欧盟等发达经济体通过立法规划、完善基础设施、发展农村特色产业、促进农业提质增效以及加大农村教育投入等综合性政策手段，形成了适合自身的乡村发展道路；日本、韩国等东亚经济体也先后实施了“造村运动”“新村建设”等，推动乡村振兴。相反，如果一个国家对乡村问题不够重视，或者是采取单一的农业发展政策，或者是采取的相关政策力度不够，其结果就是乡村衰退愈演愈烈，将在很大程度上制约整个国家经济社会的发展进程。

　　我国在建设社会主义现代化强国的进程中，同样需处理好工农城乡关系。特别是改革开放40多年来的工业化、城镇化发展过程，本质上是科学探索和重塑工农城乡关系的实践过程。现阶段，我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。坚持农业农村优先发展，就是解决这些发展不平衡不充分的根本之策，是全面建成小康社会、建设社会主义现代化国家的必由之路。对此，党中央站在新的历史方位、基于发展实际、结合发展阶段，适时对工农城乡关系进行系统梳理和理论创新，提出坚持农业农村优先发展的总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，深化农业供给侧结构性改革，全面推进乡村振兴。

　　当前的一项重要工作，就是要对标全面建成小康社会“三农”工作必须完成的硬任务，抓重点、补短板、强基础，找到推动农业农村优先发展的现实路径，不断巩固农业农村发展的良好态势。

　　树立以“四个优先”为核心的政策导向

　　把农业农村优先发展落到实处，必须树立以“四个优先”为核心的政策导向，建立健全农业农村优先发展的体制机制和政策体系。

　　“四个优先”是指优先考虑“三农”干部配备、优先满足“三农”发展要素配置、优先保障“三农”资金投入、优先安排农村公共服务。这是落实总方针的核心和具体抓手。

　　在“三农”干部配备上优先考虑，就是要把优秀干部充实到“三农”战线，把精锐力量充实到基层一线，注重选拔熟悉“三农”工作的干部充实地方各级党政班子。

　　在“三农”发展要素配置上优先满足，就是要破除妨碍城乡要素自由流动、平等交换的体制机制壁垒，改变农村要素单向流出格局，推动资源要素向农村流动。

　　在“三农”资金投入上优先保障，就是要坚持把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域，公共财政更大力度向“三农”倾斜，有效支持农村人居环境整治、村庄基础设施建设等重点领域。

　　在农村公共服务上优先安排，就是要推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，实现从形式上的普惠向实质上的公平转变。

　　深入推进农村土地制度改革

　　土地是传统农业和新型农村产业的重要生产要素，是实现农业农村现代化的根本所在。农村土地制度的完善程度直接决定了农村各种土地资源的配置效率。

　　对此，一是要继续提升农村承包地的稳定性。保持农村土地承包关系稳定并长久不变，研究出台配套政策，指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法，确保政策衔接平稳过渡。完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系。二是继续在农地确权登记颁证基础上，培育新型农业经营主体，健全土地流转规范管理制度，发展多种形式农业适度规模经营。三是继续深化农村集体建设用地制度改革、完善农村承包地“三权分置”制度，为农村产业融合发展提供充分的土地资源保障，为城市的人才、资金、技术等要素助推乡村产业发展提供保障。

　　深入推进农村集体产权制度改革

　　农村集体产权制度是事关“三农”事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性的问题。农村集体产权制度改革的本质是在农村集体经济组织成员与相关资源及利益之间建立科学对接机制，从而激活一切劳动、知识、土地等资源要素的活力，为乡村振兴提供源源不竭的微观动力。

　　我们应充分总结当前各地农村集体产权制度改革的已有经验，鼓励各地因地制宜做好集体经济组织成员资格认定、清产核资摸清家底、股份权能量化、集体资产监督管理平台建设等一系列工作，形成既体现集体经济优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制。

　　更好实施质量兴农战略

　　经过多年的发展，我国农业正处在转变发展方式、优化产业结构、转换增长动力的攻关期，必须更好落实高质量发展要求，坚持质量兴农，提升农业发展质量。

　　我国农业发展要走质量兴农道路，就是要推动农业由增产导向转向提质导向，要由重产出转变为重质量，为人民群众提供更多安全的、高质量的、具有特色的农产品以及新颖的农业生态产品，充分满足人民群众日益增长的美好生活需要。

　　对此，我们需更好遵循农业发展规律，着力破解农业产业链条短、产销衔接弱、质量效益低等突出问题，全面推进农业发展质量变革、效率变革、动力变革。一是要坚持绿色生态导向，落实农业功能区制度，大力推行绿色生产方式，更好实施“一控、两减、三基本”；二是要推动农村一二三产业融合发展，促进农业全产业链融合；三是要重点培育新型职业农民、家庭农场、合作社等更具有绿色发展意识和理念的经营主体，培养一支自发践行质量兴农战略的生产经营队伍。

　　加强农村基础设施和人居环境建设

　　基础设施是农村民生事业的基本构成，也是乡村产业发展的前提条件，必须加快补足短板。要推进农村饮水安全巩固提升工程，加强农村饮用水水源地保护；要全面推进“四好农村路”建设，实现具备条件的建制村全部通硬化路；要全面实施乡村电气化提升工程，加快完成新一轮农村电网改造；要完善县乡村物流基础设施网络，支持产地建设农产品贮藏保鲜、分级包装等设施；要加快推进宽带网络向村庄延伸，推进提速降费；要继续推进农村危房改造；等等。

　　还要看到，农村人居环境的美化不只是为了打造舒适的生活环境，优美的环境也是潜在的“生产力”。应培养农村居民的生态环保意识，全面推开以农村垃圾污水治理、厕所革命和村容村貌提升为重点的农村人居环境整治。特别是要将农村人居环境整治与发展乡村休闲旅游等产业有机结合，将优美的环境转化为重要的产业要素。

　　着力提升农村公共服务水平

　　补齐农村公共服务短板，是坚持农业农村优先发展的内在要求。这些软环境的发展水平决定了各种要素是否能真正流向并留在乡村。为此，要全面提升农村教育、医疗卫生、社会保障、养老、文化体育等公共服务水平，加快推进城乡基本公共服务均等化。具体来看，推动城乡义务教育一体化发展的重点是要进一步拓展和延伸农村义务教育的内涵，要逐步将早期教育、学前教育和高中教育纳入义务教育的范畴，同时通过实施农村义务教育学生营养改善计划等，改善农村儿童健康；改善和优化农村医疗卫生的重点则应放在强化标准化村卫生室建设、实施全科医生特岗计划等医疗服务的可及性，以及通过建立健全统一的城乡居民基本医疗保险制度、同步整合城乡居民大病保险，提高农村居民医疗服务负担的可承受性。

　　此外，还应按照今年的中央一号文件提出的要求，在统筹城乡社会救助体系、完善最低生活保障制度和优抚安置制度，以及完善农村留守儿童和妇女、老年人、残疾人关爱服务体系等方面加大投入，发展多层次农村养老事业，建设农村基层综合性文化服务中心等，全面提升农村公共服务水平。

　　增强农业农村改革的系统性、整体性、协同性

　　坚持农业农村优先发展离不开农业农村改革的不断深化。农业农村任何一项改革都不可能独立存在，一项改革的效果不但取决于自身设计的科学性，也取决于与其他改革的协调性。

　　增强落实农业农村优先发展的各项改革之间的系统性、整体性和协同性是一个重要方法论，必须长期坚持。比如，社会普遍关注的农地和农村宅基地等集体建设用地的抵押贷款问题，就是一个“系统性、整体性、协同性”较强的问题。农村土地抵押首先涉及农地和建设用地权能的完整性问题，其次涉及能不能抵押的法律资质问题，还涉及一个土地资本能否在市场上兑现和结清问题。因此，落实农业农村优先发展的各项改革，要坚持用系统思维谋划全局，准确把握改革的方向、主线和重点，处理好解放思想和实事求是的关系、整体推进和重点突破的关系、顶层设计和摸着石头过河的关系，充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，最大限度地凝聚改革共识，形成改革合力。

　　(作者单位：中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心)

　　杜志雄 郜亮亮